Livre blanc constituant 1.0 – Annexe 6 : Critique du « document de travail » de Fondapol sur les droits opposables

Cette annexe se rapporte au chapitre IX

En février 2007, au moment du débat parlementaire sur la loi concernant le droit au logement opposable (DALO), la Fondation Fondapol a publié un « Document de travail » intitulé « Faut-il s’opposer aux droits opposables ? » qui critique sévèrement le droit opposable au logement. Il a été rédigé par Frédéric Rouvillois, professeur agrégé de droit public à l’Université Paris 5 René Descartes, conseiller de la Fondation pour l’innovation politique.

L’argumentaire développé par Fondapol contre le droit opposable au logement s’applique en réalité à tous les droits sociaux opposables. C’est la raison pour laquelle un décryptage serré est nécessaire pour mieux combattre cette idéologie néfaste.

Monsieur Rouvillois a éprouvé beaucoup de difficultés à masquer son mépris du peuple et sa détestation irrationnelle de l’État. En outre, il donne l’impression d’un grand désarroi quand il s’agit de résoudre des problèmes pratiques, comme s’il avait deux mains gauches. Dans son « Document de travail », Monsieur Rouvillois a fait preuve d’une très faible capacité prédictive et s’est contenté paresseusement de dérouler l’argumentaire néolibéral standard : c’est trop onéreux, c’est trop compliqué à faire, c’est trop dépendant de l’État-providence. Bref il ne faut rien faire, le marché retrouvera les siens.

a.- Une faible capacité prédictive

Elle se manifeste dans les anticipations hasardeuses de Monsieur Rouvillois concernant le coût du droit opposable au logement, l’impossibilité à le mettre en œuvre en pratique compte tenu de sa complexité supposée, et le risque, à ses yeux, du « retour » de l’État-providence et de son interventionnisme. Nous reviendrons un peu plus loin sur ces idées préconçues et fausses. Nous ne prendrons que l’exemple du marché immobilier.

Philippe Rouvillois, peu au fait des questions immobilières, s’inspire d’un article d’un journaliste du Figaro^[1], Yves de Kerdrel. Ce n’est pas un hasard, qui se ressemble s’assemble, car Yves de Kerdrel est lui aussi un agent des groupes d’appui de la classe dominante. Il a été sélectionné pour effectuer le programme des Young Leaders de la Fondation franco-américaine (French-American Foundation), a participé à la réunion annuelle du groupe de Bilderberg en 2016, a été membre de la « Commission pour la libération de la croissance française », dite commission Attali… Dans cet article, ce journaliste affirme que « le marché locatif va se retrouver complètement fermé », « les banques vont allonger la durée des crédits, le prix de la pierre va repartir à la hausse », tout cela à cause du droit au logement opposable.

Reprenons point par point.

Selon Philippe Rouvillois, inspiré par Yves de Kerdrel, le marché locatif se retrouvera « complètement fermé ». Deux graphiques montrent le contraire, tous deux issus du site Clameur^[2], association des opérateurs du marché privé du logement locatif.

Le premier graphique donne l’évolution des loyers au m² de 1998 à 2019. On observe une chute du prix du m² de 1998 à 2000, puis une hausse presque régulière à partir de cette date. Sans qu’il soit possible d’établir une relation de cause à effet, on peut simplement observer que la loi DALO coïncide avec une remontée du prix du m² du loyer, ce qui est une bonne nouvelle pour les propriétaires, moins pour les locataires. Le marché n’est donc pas « fermé ».

Graphique 1 Indice des loyers de marché (base 100 en 1998) France entière

Source : Clameur

Le second graphique donne le taux de mobilité résidentielle, également appelé vacance locative. Elle désigne la période qui sépare le moment où le locataire en place quitte l’appartement ou la maison, et le moment où un autre locataire va de nouveau s’installer dans le logement. Ces périodes sont redoutées par les propriétaires bailleurs puisqu’elles se traduisent par des pertes de rentabilité.

On observe sur ce graphique que la vacance locative baissait de 2004 à 2009, ce qui est une bonne chose pour les propriétaires. Elle remonte ensuite en dents de scie, sans pour autant retrouver les taux de mobilité de la première moitié des années 2000. Là encore, rien n’indique que le marché est « fermé ».

Graphique 2 Taux de mobilité résidentielle immobilier locatif privé (en %)

Source : Clameur

Seconde prédiction de nos acolytes : « les banques vont allonger la durée des crédits ». Le graphique ci-dessous^[3] montre que la durée des crédits immobilier augmentait régulièrement depuis 2001. Un pic a été atteint en 2008, qui coïncide avec l’entrée en vigueur de la loi DALO. Impossible, là encore, de dire s’il existe un lien de cause à effet. La seule chose raisonnable que l’on peut constater est que les Dupont et Dupond de l’immobilier se sont encore trompés puisque les crédits immobiliers ont une durée relativement stable, avec même une petite tendance à la baisse.

Graphique 3 Durée des crédits immobiliers aux particuliers

Source : Observatoire du crédit logement CSA

Troisième prédiction : « le prix de la pierre va repartir à la hausse ». L’INSEE donne la réponse dans le graphique ci-dessous. En effet, le prix de l’immobilier augmente de 2000 à 2008, avant la loi DALO. Il baisse ensuite jusqu’en 2010 et repars à la hausse jusqu’en 2020. Est-il vraiment certain que ce soit à cause de la loi DALO ? Quelles preuves en a-t-on ? En tout cas la situation est favorable aux propriétaires qui voient leur patrimoine se valoriser.

Graphique 4 Indice des prix des logements neufs et anciens – Base 100 en moyenne annuelle 2015

Source INSEE

La conclusion est sans appel, les prédictions de Messieurs de Kerdrel et Rouvillois ne se sont pas réalisées, ils ont raconté n’importe quoi pour faire peur et par idéologie. Leurs anticipations sont une débâcle, comme la qualité de leur argumentation pour discréditer le droit opposable au logement.

b.- L’idéologie néolibérale opposée au droit opposable au logement

L’idéologie néolibérale possède un côté lassant, répétitif et simpliste auquel n’échappe pas Monsieur Rouvillois qui n’hésite pas à apparaître comme un charlatan en reprenant le triptyque néolibéral habituel dès qu’il s’agit de résoudre des problèmes sociaux : c’est trop cher, c’est trop compliqué, ça repose trop sur l’État et pas assez sur la responsabilité individuelle.

Trop onéreux, le droit opposable au logement ?

C’est ce dont feint d’être persuadé Philippe Rouvillois pour qui « la première conséquence de l’instauration d’un tel droit serait évidemment liée à son coût. On a parlé à ce propos d’une bombe à retardement qui, lorsqu’elle éclatera, en 2008 et surtout en 2012, alourdira de façon significative les charges de l’État ». Il faut compter, selon lui, le « coût des acquisitions foncières, de la construction et de l’aide au logement, celui des procédures juridictionnelles et des astreintes que suscitera inévitablement l’impossibilité de le satisfaire à court et à moyen terme ».

Reprenons point par point.

Le DALO sera une « bombe à retardement en 2008 et surtout en 2012 », et même après. Ni la Cour des comptes, ni le ministère de la Cohésion des Territoires et sa Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages qui a publié un document intitulé « Mise en œuvre du droit au logement opposable. Point sur les chiffres de l’année 2017^[4] » ne signalent un tel phénomène.

Il est vrai cependant que le coût budgétaire complet et détaillé du droit au logement n’est pas accessible, ce qui est inadmissible de la part de l’État. Ce manque nourrit toutes les élucubrations comme celles d’un Rouvillois. Il est néanmoins tout à fait logique – et indispensable – que le droit au logement ait un coût budgétaire. Le vrai débat n’est pas de se scandaliser stupidement sur l’existence d’un tel coût, encore une fois inévitable pour résoudre le problème du mal-logement ou du non-logement, mais de débattre de l’investissement social que représente ce dispositif. Permettre à des familles d’être relogées dans des conditions décentes est un progrès pour ces familles et devrait être une fierté pour toute la société qui serait parvenue à éradiquer le non et le mal-logement. D’immenses conséquences humaines négatives sont évitées, sources de coûts budgétaires et sociaux bien plus élevés que celui du droit opposable à l’emploi.

Trop compliqué le droit au logement opposable ?

Monsieur Rouvillois, qui n’envisage à aucun moment de mettre la main à la pâte, est déjà débordé par la tâche à réaliser. Il se dit effrayé par le « poids démesuré que ce contentieux risque de représenter », car « les tribunaux risquent d’être submergés de recours ».

Durant les huit premières années de mise en œuvre de la loi Dalo, il est vrai que le nombre de recours n’a cessé de progresser, et c’est à la fois logique et très bon signe : 60 000 recours logement ont été déposés en 2008 (170/jour), 86 086 en 2014, 85 926 en 2015 et 86 077 en 2016 (245/jour). Ces chiffres n’ont rien d’extravagant. Quant aux recours contentieux, ils poursuivent leur décroissance amorcée en 2014 : ils sont passés de 14 178 en 2014 à 11 340 en 2016, soit un recul de 20 %.

La Cour des comptes^[5] affirme que « la charge pécuniaire de l’engagement de la responsabilité juridique de l’État augmente de façon continue, car les juridictions administratives ont prononcé une peine d’astreinte dans la majorité des cas où elles ont enjoint l’État de reloger les ménages prioritaires ». Mais sur la période 2010-2015, l’État n’a dû payer que moins de 90 M€ d’astreintes, ce qui est faible. Les recours indemnitaires, de leur côté, ne représentent qu’un « enjeu budgétaire plus modeste – 6,3 M€ entre 2011 et 2015 ».

La Cour déplore un manque d’intervention de l’État – contrairement à la peur de « l’interventionnisme » diffusée par Monsieur Rouvillois – car « le DALO génère pour les services de l’État et les juridictions administratives des charges de fonctionnement, pour lesquelles les données manquent en l’absence de suivi analytique des coûts. La Cour juge nécessaire de compléter les données disponibles afin de disposer d’une vision exhaustive du coût global de cette procédure ».

Toutes les recommandations formulées par la Cour consistent à renforcer l’intervention de l’État et sa qualité : « renforcer le soutien apporté aux commissions de médiation et aux services instructeurs, notamment en matière de formation ; renforcer l’accompagnement des demandeurs et bénéficiaires du DALO ; exercer un contrôle accru, ciblé par échantillons, de la situation des requérants, en amont comme en aval des décisions des commissions de médiation ; chiffrer les coûts globaux induits par la mise en œuvre du DALO pour les services instructeurs et les juridictions administratives ».

Finalement, pour Monsieur Rouvillois, « la notion de droit au logement opposable, si sympathique soit-elle au premier abord, pose des difficultés inextricables dès qu’il est question de passer à l’acte ». Il rejoint dans son pessimisme la ministre déléguée à la Cohésion sociale et à la Parité sous la présidence de Jacques Chirac, Catherine Vautrin, en novembre 2005, déclarant au Sénat « une proclamation de l’opposabilité du droit au logement serait aujourd’hui prématurée et irréaliste^[6] ». Drôle de « cohésion sociale » qui consiste à laisser les mal-logés se débrouiller…

Trop dépendant de l’État-providence, le droit au logement opposable ?

Les adversaires du droit au logement opposable, et de tous les droits opposables, mettent en avant le risque de l’ « interventionnisme de l’État ». Pour eux, une grave menace est en train de planer sur notre société car « les vieux droit-créances^[7], comme ceux qui figurent dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, tendent à se voir reconnaître la consistance normative qui leur avait toujours été refusée ». C’est exactement ce que nous disons à propos du droit à l’emploi opposable mentionné dans le Préambule et qui n’a toujours pas de traduction concrète.

Monsieur Rouvillois se désole de constater que l’on « assiste à un recours de plus en plus massif et systématique à des instances judiciaires ou juridictionnelles pour le traitement de questions qui, jusqu’alors, y échappaient presque totalement ». Croyant ajouter à sa démonstration, après Yves de Kerdrel, Monsieur Rouvillois convoque un autre fripon, l’ancien Procureur général Jean-François Burgelin. Un mot sur ce personnage disparu en 2007. Lorsqu’il était Procureur général près la Cour d’appel de Paris, il a dessaisit le juge Éric Halphen en 2001 sur l’affaire des HLM de Paris et sur l’affaire Juppé qui mettaient directement en cause le Président de la République Jacques Chirac, et des noms bien connus : Pasqua , Balkany, Tiberi l’ancien maire de Paris… Il a bloqué l’affaire des emplois fictifs du RPR… Ce défenseur des puissants proteste contre l’évolution de la société qui « se caractérise par un appel au juge comme un recours nécessaire à la régulation des rapports humains. Le procès devient un moyen habituel non seulement d’obtenir la reconnaissance de son droit, mais de le faire mettre en application par une intervention de l’État, dont le juge n’est qu’une émanation. La société judiciarisée, c’est le triomphe des robins. Les malheurs des hommes doivent être reconnus par des jugements de tribunaux qui auront à trouver un ou plusieurs responsables des dommages subis. Si le ciel m’est tombé sur la tête, il y a certainement quelqu’un, sur terre, qui en est responsable^[8] ».

Eh bien oui, le procès est et doit être de plus en plus le moyen d’obtenir la reconnaissance de son droit quand celui-ci est bafoué. Il est étrange de devoir rappeler ce qu’est un État de droit à un procureur et à un professeur de droit public…

Tous ces défenseurs des puissants craignent la « pandémie des droits opposables », car « une fois cette qualité reconnue au droit au logement, on peut en effet imaginer un effet boule de neige : d’une multiplication des droits opposables – c’est-à-dire, une banalisation de ce mécanisme qui (re) fait de l’État l’assistant des citoyens, et en tout cas, le garant ultime mais omniprésent contre tous les maux et toutes les difficultés de la vie ».

Là se trouve le fossé abyssal que nous avons avec ces gens. Car oui, l’État doit assister et protéger les citoyens, oui il doit soulager les difficultés de la vie. Ce doit être son rôle d’instrument au service du peuple.

On comprend très vite les raisons de cette attitude antisociale : « certains de ces droits apparaissent relativement anodins^[9], d’autres, en revanche, ne se conçoivent en pratique que comme des limitations, des restrictions à certains droits : et en particulier, au droit de propriété ». Le mot est lâché : la propriété. Comme en 1789 au moment du débat sur l’adoption de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, avec les mêmes arguments. C’est au nom de la défense de la propriété qu’il faudrait interdire les droits sociaux opposables. Le raisonnement est vide, car tout dépend de quelle propriété l’on parle. S’il s’agit de la propriété de son logement par l’immense majorité de la population qui est dans ce cas, on ne voit pas le rapport avec les droits sociaux opposables. S’il s’agit de la grande propriété, celle des actions des entreprises, des titres financiers, des fortunes immobilières, là il y a un lien. Car les droits sociaux opposables seront financés par une partie des revenus tirés de la grande propriété.

La question est d’ordre politique et non économique, le choix doit être de placer les droits sociaux au sommet de la hiérarchie des principes républicains et des droits, devant le droit à la propriété qui doit lui être soumis. Nous assumons ce choix qui doit être constitutionnalisé par la généralisation des droits sociaux opposables.

L’opposition politique est radicale avec des gens comme Monsieur Rouvillois qui dénonce la « réaffirmation incongrue d’un État-providence, à laquelle s’ajoute, à peine moins lointaine, la menace d’une véritable pandémie de droits opposables, conduisant d’ailleurs à conforter le retour du Welfare State »… Lui et ses semblables contestent le fait que l’État ait « une obligation de résultat » en matière sociale. Là encore, des contraintes doivent être insérées dans la Constitution pour obliger l’État à réaliser concrètement les droits sociaux opposables, appelés aussi droits-créances.

Selon Monsieur Rouvillois, il faudrait suivre la voie tracée en janvier 2007 par le vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé, qui appelle de ses vœux « un État renouvelé », c’est-à-dire un « État qui retient en son centre les seules fonctions stratégiques, normatives et d’évaluation, et qui sait déléguer ses pouvoirs de gestion à des services déconcentrés peu nombreux et puissants sous l’autorité des préfets ». Ce serait un État volontairement recentré sur ses fonctions régaliennes. De quoi se mêle t-il, celui-là ? L’État n’est pas à lui, il est au peuple. C’est au peuple qu’il doit adresser ses conseils, qui doivent porter sur le point de savoir comment améliorer l’action de l’État, au service du peuple, pas au service du marché pour les grandes firmes.

Le principe même de droits opposables va à rebours de cette stratégie. Prenons le cas des inégalités de richesse très marquées entre collectivités locales, en zone urbaine comme en zone rurale. Les communes dont les contribuables sont les moins riches sont également celles dont la population a le plus besoin de l’aide publique pour se loger. La définition et la conduite de politiques locales de l’habitat qui seraient à la hauteur des besoins nécessite des efforts budgétaires que la plupart des collectivités ne sont pas en mesure de réaliser.

L’État ne doit donc pas limiter son intervention à la définition des règles, mais il doit exercer une mission d’animation, de coordination, d’impulsion, d’évaluation. La mise en œuvre de l’opposabilité entraîne un besoin de pilotage opérationnel, tant au niveau national qu’au niveau local, pour développer la connaissance des besoins et de l’offre disponible, s’assurer de leur prise en compte dans les politiques, et suivre leur mise en œuvre. L’État doit revenir au centre du jeu.

c.- Un droit au logement opposable pas assez opposable

Selon le comité de suivi de la loi DALO^[10], plus de 124 000 ménages ont pu accéder à un logement entre 2008 et 2016. « Mais le droit au logement opposable peine à être respecté. 55 000 ménages reconnus au titre du Dalo sont en attente d’une proposition de logement depuis 1 à 9 ans. Ces ménages se concentrent dans 18 départements ou une partie croissante de la population se trouve en situation de mal-logement, ou sans domicile ». En 2019, 71 713 ménages prioritaires et urgents restent à reloger (contre 62 907 en 2018).

Le comité de suivi a constaté « de nombreuses décisions de commissions de médiation ne respectant pas les critères de reconnaissance fixés par la loi. Dans les secteurs les plus en tension, les commissions ont tendance à restreindre l’accès au droit au logement opposable, intégrant ainsi le manque d’offre de logements présent sur leur territoire ».

Il faut souligner que le fait de se trouver dans une situation de mal-logement, sans domicile depuis plusieurs mois ou en suroccupation dans un logement insalubre par exemple, rend d’autant plus difficile les démarches administratives : changements d’adresses successifs, perte des pièces administratives, perte d’emploi, problèmes de santé, scolarisation des enfants…

Seul l’accompagnement à l’accès au droit permet de faire face à ces « décrochages », mais celui-ci souffre d’un manque de moyens de plus en plus criant. L’action des travailleurs sociaux des départements en matière d’accompagnement sur les situations de mal-logement est très inégale selon les territoires. Les raisons principales sont un manque de moyens et de formation pour pouvoir suivre des ménages en difficulté. C’est le rôle de l’État.

[1] Le Figaro, 9 janvier 2007.

[2] http://www.clameur.fr/

[3] https://www.lobservatoirecreditlogement.fr/

[4] http://www.hclpd.gouv.fr/IMG/pdf/03042018_projet_presentation_chiffres_dalo_2017-2.pdf

[5] Cour des comptes, Lettre du premier président du 23 décembre 2016 à Madame Cosse ministre du Logement, La mise en œuvre du droit au logement opposable,

https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-mise-en-oeuvre-du-droit-au-logement-opposable

[6] L’Humanité, 17 janvier 2007.

[7] Les « droits-créances », à la différence des « droits-libertés », ont un coût. Leur appellation souligne la nécessité de l’intervention de l’État pour leur mise en œuvre concrète.

[8] Jean-François Burgelin, « La judiciarisation de la médecine », Discours à l’hôpital Necker, 10 mars 2003.

[9] Par exemple les droits figurant dans le programme de l’UMP pour les législatives 2007 : droit à une solution de garde pour tout jeune enfant, droit de tout enfant handicapé à être scolarisé dans son quartier, droit des handicapés à accéder aux transports publics…

[10] http://www.hclpd.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_bilan_2008-2016_webok-2.pdf