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Livre blanc constituant 1.0 chapitre 8 – Accroître la démocratie directe par l’organisation d’un référendum annuel à questions multiples

Livre Blanc constituant n° 1
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VIII.- Accroître la démocratie directe par l’organisation d’un référendum annuel à questions multiples

Le pouvoir constituant du peuple souverain doit être pleinement assumé. Le référendum en est un instrument décisif. Il provoque le débat public mobilisant directement les citoyens, et il est ensuite tranché par eux. Que l’on songe, à cet égard, aux fantastiques débats publics qui se sont tenus en 1992 et en 2005.

En septembre 1992, le référendum sur la ratification du traité de Maastricht a été un grand moment de la vie politique française[1]. Tous les contemporains se rappellent le discours historique de Philippe Séguin le 5 mai 1992 à l’Assemblée nationale pour défendre le NON. Il reste certainement le moment le plus mémorable de cette campagne. On ne peut qu’encourager les nouvelles générations à écouter ce discours[2] qui honore la politique.

En mai 2005, le référendum sur la ratification du traité constitutionnel européen a lui aussi, peut être davantage encore qu’en 1992, suscité une vaste mobilisation populaire[3]. Les contemporains se rappellent avec nostalgie, parmi les partisans du NON, le rôle décisif joué par l’association Attac. Elle a non seulement permis le rassemblement et la coordination d’un grand nombre de forces en faveur du NON, mais elle a également mobilisé ses propres forces, à l’époque plus de 30 000 militants.

On comprend, après ces deux référendums qui lui ont fait très peur, que la classe dominante, mais aussi l’oligarchie politique, répugne à convoquer les Français. D’ailleurs, depuis 2005, aucun référendum n’a été organisé. Ces quinze dernières années, le pouvoir souverain du peuple français a été mis en sommeil, sauf lors des élections où le parti unique européen monopolise les grands médias, les financements et les postes de responsabilité. En fait, l’abstention électorale vient d’abord de l’oligarchie politique qui refuse de convoquer le peuple sur les principales questions stratégiques qui le concernent pourtant au premier chef. Ces dernières ne manquent pas : environnement, problèmes sociaux et en particulier le chômage… De Gaulle, lui, en onze ans de présidence (1958-1969) aura organisé quatre référendums…

Nous suggérons que la nouvelle Constitution (ou la Constitution actuelle profondément révisée) prévoie la tenue d’un référendum annuel à questions multiples. Commençons par les types de référendums concernés portant sur les principales questions stratégiques qui se posent au pays, puis définissons leurs finalités et modalités concrètes, et enfin décrivons les missions du ministère du Progrès démocratique que nous proposons de créer.

A.- Les référendums annuels à questions multiples porteront sur les principales questions stratégiques

La finalité du référendum annuel à questions multiples est de reconstruire la souveraineté du peuple et de lui permettre de se saisir des principales questions stratégiques posées au pays. Il ne s’agit pas simplement d’une question de principe, mais d’efficacité. Nul autre que le peuple n’est en mesure de mener une politique en sa faveur. C’est bien parce que les politiques suivies ces dernières décennies ont été conduites par des représentants de la classe dominante, ou du moins du personnel à son service, qu’elles n’ont pas résolu, volontairement, les problèmes sociaux et environnementaux cruciaux qui se posent à la Nation.

Les référendums annuels à questions multiples que nous proposons porteront sur neuf sujets :

  • Des référendums d’initiative citoyenne nationaux (RICN).
  • Toutes les lois constitutionnelles.
  • Toutes les lois de finances.
  • Toutes les lois de financement de la Sécurité sociale.
  • Toutes les anciennes lois organiques qui seront supprimées et transformées en principes généraux d’application des articles concernés de la Constitution.
  • Toutes les lois de programmation.
  • Toutes les lois autorisant la ratification ou l’adoption de traités et accords internationaux de portée stratégique.
  • Les référendums d’initiative citoyenne locaux (RICL).
  • Les référendums à l’initiative du Parlement (RIP).

On ajoutera, lors de chaque référendum annuel à questions multiples, la tenue des élections comme cela se pratique déjà dans certains pays :

  • Les élections législatives en cas de deux rejets consécutifs de la loi de finances ou celle de financement de la Sécurité sociale.
  • Les élections ordinaires : municipales, départementales, régionales, législatives. Trois élections ne figurent pas sur cette liste : les sénatoriales, la présidentielle et les européennes. Les sénatoriales ne concernent pas tous les électeurs mais seulement ceux qualifiés de « grands », c’est une élection indirecte. Concernant l’élection présidentielle, nous proposons de faire élire le Président de la République par les conseillers municipaux, c’est-à-dire une élection indirecte. Quant aux élections européennes elles n’ont plus lieu d’être puisque la France ne fera plus partie du système de l’Union européenne. En revanche la France restera au Conseil de l’Europe.

1.- Des référendums d’initiative citoyenne nationaux (RICN)

Le référendum d’initiative citoyenne national est la première marche de la reconstruction d’une société démocratique. C’est le peuple, directement et non simplement via ses députés, qui doit décider de tous les sujets importants et les trancher lui-même.

La démocratie et la souveraineté – l’une ne va sans l’autre – sont des exigences de plus en plus présentes dans le débat public et en particulier dans les agoras que sont devenus les ronds-points occupés par les Gilets jaunes. Certains Gilets jaunes ont d’ores et déjà mis en place des ateliers ou comités constituants. Ces derniers sont désormais des lieux d’accélération exponentielle de la politisation des participants. La revendication d’un référendum d’initiative citoyenne (RIC), également appelé référendum d’initiative populaire (RIP) est une excellente chose qu’il faut intégrer à un ensemble plus vaste dont le sens doit être la restauration complète de la souveraineté du peuple, à l’échelle de la Nation, dans tous les domaines.

Le référendum d’initiative populaire existe au niveau national dans 36 pays selon les universitaires Raul Magni-Berton et Clara Egger[4], dans une quarantaine de pays selon le site direct-democracy-navigator.org de l’université de Wuppertal[5], en coopération avec Democracy International[6] et l’Institut des initiatives et référendums en Europe[7].

Observons quelques exemples qui se pratiquent à l’étranger avant de préciser notre projet.

a.- Quelques expériences de référendums d’initiative populaire à l’étranger

Le mauvais exemple de l’Initiative citoyenne européenne (ICE)

Il existe déjà, à l’échelle du système de l’Union européenne, l’Initiative citoyenne européenne (ICE) définie dans le traité de Lisbonne. Elle donne un droit d’initiative politique à un rassemblement d’au moins un million de citoyens venant d’au moins un quart des pays membres. Mais ce référendum n’est pas automatique puisqu’il doit concerner des sujets compatibles avec le contenu du traité de Lisbonne et recevoir l’accord de la Commission européenne. Ainsi, par exemple, il n’est pas possible d’organiser un référendum sur l’abrogation du traité de Lisbonne ou sur l’abandon de l’euro, seules les « bonnes » questions, définies par l’euro-oligarchie, sont autorisées. Depuis 2011, date de la mise en œuvre de l’ICE, quatre initiatives seulement sur quarante-huit déposées, sont parvenues jusqu’à l’étape de la Commission européenne :

  • « L’eau, un droit humain[8] ».
  • « Un de nous[9] ».
  • « Stop vivisection[10] ».
  • « Interdire le glyphosate[11] ».

Bien qu’ayant été présentées à la Commission européenne, le résultat de ces initiatives, à ce jour, est nul. Aucune ICE n’a eu la moindre traduction législative, il ne s’est rien passé, la Commission européenne a tout enterré. « Demander » à M. Macron qu’il mette en place le RIC donnera exactement le même résultat que l’ICE. Il ne faut pas « demander » le RIC, il faut prendre le pouvoir et le faire soi-même.

En Italie

La Constitution italienne de 1947 prévoit deux dispositifs distincts d’initiatives populaires : l’initiative législative populaire (articles 71 et 138) et le référendum d’initiative populaire à visée abrogative (article 75). Ils portent sur :

  • L’entrée en vigueur des lois constitutionnelles qui viennent d’être adoptées. D’après les articles 71 et 138 de la Constitution, les lois constitutionnelles qui sont adoptées à la majorité absolue des membres de chaque assemblée, peuvent être soumises à référendum avant leur promulgation, à condition de ne pas avoir recueilli la majorité des deux tiers des membres de chaque assemblée lors de la seconde délibération. La demande de référendum peut être présentée par un cinquième des membres d’une assemblée, par cinq conseils régionaux ou par 500 000 électeurs. Elle a un effet suspensif : l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle dépendra du résultat du référendum. Trois référendums de ce type se sont tenus. Le premier, en octobre 2001, a approuvé la révision de la Constitution visant à augmenter le pouvoir des régions. Le second, en juin 2006, a rejeté la révision de la Constitution voulant transformer l’Italie en pays fédéral.
  • Le dernier référendum constitutionnel italien date du 4 décembre 2016. Les électeurs devaient se prononcer sur une modification de la Constitution votée par le Parlement à une majorité non qualifiée. Il s’agissait de mettre fin au bicamérisme, de réduire le nombre de parlementaires et encore quelques autres sujets. Ce projet de loi constitutionnelle avait été proposé en 2014 par Matteo Renzi, à l’époque Président du Conseil des ministres, avec la coalition de centre-gauche et le Parti démocrate.
  • L’abstention a été de 35,5 %, les blancs et nuls de 1,2 %. Le CONTRE l’a emporté avec 59,1 %. Barack Obama, Angela Merkel, Jean-Claude Juncker le président de la Commission européenne avaient appelé à voter OUI… Le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, probablement spécialiste de la vie politique italienne, déclarait à propos du résultat de ce référendum qu’il était une « nouvelle source d’inquiétude».
  • Cet échec a provoqué la démission du Premier ministre Matteo Renzi, remplacé par Paolo Gentiloni. Aux élections législatives qui vont suivre en mars 2018, le Mouvement 5 étoiles obtient 32 % et la Ligue 17 %, tandis que l’alliance dirigée par Silvio Berlusconi recueille 37 %. Le Parti démocrate ne fait que 19 %. La nouvelle loi électorale ne permet pas de dégager une majorité, situation qui provoque une alliance imprévue entre le Mouvement 5 étoiles et la Ligue. Comme il fallait s’y attendre, cette alliance explose. Matteo Salvini, le leader de la Ligue, fort de ses bons résultats aux élections européennes de juin 2019, décide de rompre l’alliance afin de provoquer de nouvelles élections législatives en espérant les gagner. Patatras ! Le Mouvement 5 étoiles et le PD parviennent in extremis, en septembre 2019, à trouver un accord pour gouverner. Pour combien de temps ?
  • On peut retenir deux leçons du référendum constitutionnel italien d’initiative populaire. D’abord, le peuple peut exprimer sa souveraineté et provoquer des changements importants au sein des institutions. L’Italie est à cet égard un pays beaucoup plus démocratique que la France. Ensuite, le système électoral législatif, défectueux, provoque crises et blocages politiques à répétition, faute d’avoir conçu un mécanisme majoritaire. C’est pourquoi nous avons développé dans l’un des chapitres suivants et dans un livre blanc constituant spécial, un nouveau mode de scrutin pour les élections législatives en France.
  • Le référendum italien d’abrogation des normes de rang législatif.
  • Aux termes de l’article 75 de la Constitution italienne, les normes de rang législatif peuvent faire l’objet d’un référendum abrogatif à la demande de cinq conseils régionaux ou de 500 000 électeurs. Les normes de rang législatif sont les lois adoptées par le Parlement, ainsi que les décrets législatifs et les décrets-lois. La demande d’abrogation peut porter sur tout ou partie des textes. Elle peut avoir lieu à tout moment et n’empêche pas la disposition attaquée de produire ses effets (elle n’est pas suspensive). L’article 75 de la Constitution précise que les lois fiscales ou budgétaires, les lois d’amnistie et de remise de peine, ainsi que les lois autorisant la ratification de traités internationaux ne peuvent pas faire l’objet de demandes d’abrogation. De plus, la Cour constitutionnelle, qui contrôle la recevabilité des demandes de référendum, a progressivement établi un ensemble de règles encadrant l’utilisation de l’article 75 de la Constitution.
  • Jusqu’au début des années 1990, de multiples référendums se sont tenus. Pour certains analystes politiques, cette fréquence semble en avoir réduit le caractère exceptionnel et l’assiduité au vote. La situation s’est progressivement transformée en référendums où ceux qui étaient CONTRE s’abstenaient afin de réduire les chances d’atteindre le quorum (50 % des inscrits sur les listes électorales). De même, les partis politiques partisans du NON en parlaient le moins possible, afin d’inciter les électeurs à l’abstention. Ainsi, les vingt-quatre référendums d’initiative citoyenne tenus entre 1995 et 2011 ont tous échoué faute d’avoir atteint le quorum. Il faudra attendre 2011 pour que quatre d’entre eux atteignent une participation moyenne de presque 55 %.

L’annexe 4 donne le bilan des référendums abrogatifs d’initiative populaire en Italie sur la période 1974-2000.

En Suisse

L’initiative populaire permet à un nombre donné de citoyens de proposer qu’un texte soit soumis en « votation » populaire. Ce droit existe aux trois niveaux politiques suisses : le niveau fédéral pour proposer une révision totale ou partielle de la Constitution, et les niveaux cantonal et communal pour modifier la Constitution cantonale, proposer la modification d’une loi existante ou la création d’une nouvelle loi.

La première forme d’initiative populaire fédérale réside dans la demande d’une révision totale de la Constitution. Les demandes de ce type, dont une seule est arrivée devant le peuple en 1935, n’ont jamais obtenu le nombre nécessaire de signatures pour être soumises à votation.

Il est également possible de soumettre une initiative pour une modification partielle de la Constitution, à condition de récolter au moins 100 000 signatures, la Chancellerie fédérale devant valider la question. L’Assemblée fédérale étudie ensuite le texte et décide de son annulation dans le cas où elle ne suivrait pas le « principe de l’unité de la forme, celui de l’unité de la matière ou les règles impératives du droit international ». L’Assemblée peut également décider de proposer un contre-projet tout en émettant une recommandation d’acceptation ou de rejet. L’initiative est acceptée si elle obtient la majorité des votants. De 1892 à 2018, 215 votations de ce type se sont tenues, 22 ont obtenu l’approbation du peuple, soit un peu plus de 10 % de réussite.

En Irlande

Deux nouvelles formes de démocratie participative ont été expérimentées en Irlande à grande échelle, d’abord sous la forme d’une Convention sur la Constitution qui s’est tenue entre 2012 et 2014, puis avec l’installation d’une Assemblée des citoyens entre 2016 et 2018. Les recommandations de ces forums citoyens nationaux ont conduit directement à la convocation de multiples référendums et à des révisions constitutionnelles échelonnées entre 2015 et 2019. Toutefois, le Gouvernement irlandais a repoussé un certain nombre de ces initiatives, dont plusieurs référendums, réduisant l’ambition démocratique initialement proclamée.

L’idée était non seulement d’accroître la participation des citoyens à la préparation et à la prise de décision, notamment pour reconfigurer certains éléments du système politique irlandais, mais aussi de dépasser des clivages politiques très durs sur des questions sensibles comme le blasphème, l’avortement et le mariage homosexuel.

Ajoutons, et c’est probablement la question principale, que la classe politique irlandaise avait besoin de reprendre la main après ses manœuvres autour des référendums liés à l’Union européenne. Selon la Constitution irlandaise, un référendum aurait dû se tenir en 2005 ou 2006 sur le traité constitutionnel européen. Il fut annulé après la victoire du NON en France et aux Pays-Bas, de peur que le NON gagne également en Irlande. Après la transformation du traité constitutionnel européen en traité de Lisbonne, il était difficile de refuser une nouvelle fois la tenue d’un référendum. Il eut lieu en 2008, et le NON l’emporta avec 53,4 %. L’Irlande a été d’ailleurs le seul pays de l’Union européenne à organiser un référendum pour ratifier le traité de Lisbonne. Accablement dans la classe politique irlandaise ! Comme les Irlandais avaient mal voté, un nouveau référendum est organisé en 2009 sur le même sujet. Le temps de développer une campagne de propagande inouïe en faveur du OUI. Finalement, avec 42 % d’abstention, le OUI l’emporte avec 67 %. Difficile d’ériger l’Irlande en modèle de démocratie directe…

L’annexe 5 détaille les initiatives référendaires irlandaises

Le référendum national d’initiative populaire, ou citoyenne, c’est-à-dire le référendum organisé à l’initiative d’une fraction du corps électoral, outre l’Italie et la Suisse, concerne également, par exemple, l’État de Californie aux États-Unis. L’étude de ces trois cas est riche d’enseignements. Ces référendums peuvent être abrogatif, consultatif ou décisionnaire. Le premier vise à abroger des textes déjà en vigueur. Le second est organisé pour connaître l’opinion des électeurs, mais n’a aucune valeur contraignante. Enfin le troisième est une votation, le résultat du vote est immédiatement transposé dans la loi. Il faut 500 000 électeurs en Italie, 50 000 électeurs en Suisse, et 5 % des personnes ayant participé à la dernière élection du gouverneur en Californie (environ 400 000 électeurs). Et 10 % des électeurs inscrits sur les listes électorales en France, soit 4,6 millions de personnes en 2020…

b.- Nos pistes pour le référendum d’initiative citoyenne national

Nous avons vu au chapitre VII que la loi organique du 6 décembre 2013 avait modifié l’article 11 de la Constitution pour créer le référendum d’initiative partagée (RIP), entré en vigueur le 1er février 2015. Rappelons que la procédure du RIP est déclenchée lorsqu’un cinquième des parlementaires dépose une proposition de loi. Le soutien d’un dixième des électeurs intervient ensuite. Nous avions observé que ce mécanisme ne pouvait être qualifié de référendum « d’initiative populaire », puisqu’il est en réalité d’initiative parlementaire. Par ailleurs, les conditions à réunir pour qu’un référendum se tienne sont telles qu’il n’existe pratiquement aucune chance de voir un projet arriver à son terme. L’échec de l’initiative contre la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP) en 2019 le confirme.

Il convient donc d’abroger ces dispositions grotesques et de mettre en place ce qui suit :

  • Abaisser le seuil de signatures nécessaires à 500 000 citoyens.
  • Élargir les sujets à la modification de la Constitution, à l’abrogation de tout ou parties de lois, à des propositions de lois, et à des consultations non décisionnelles.
  • Les propositions de lois constitutionnelles seront adoptées si la participation au référendum dépasse 50 % des inscrits sur les listes électorales.
  • La validité de l’initiative par la signature de parlementaires ne sera pas nécessaire.
  • Mettre en place un site Internet efficace.
  • Créer des obligations pour les médias publics et privés afin d’organiser des débats publics et des campagnes d’information.
  • Faire viser la proposition de loi (constitutionnelle ou autre) par un avis simplement consultatif du Conseil constitutionnel une fois que celui-ci aura été profondément réformé, afin de vérifier autant la qualité formelle de la loi proposée par les citoyens, que sa compatibilité avec la Constitution et les autres lois en vigueur. Les citoyens seront libres de modifier ensuite ou pas leur proposition de loi en fonction des remarques de la juridiction consultée.
  • Plusieurs référendums d’initiative citoyenne nationaux  pourront se tenir chaque année le même jour. Si plusieurs RIC nationaux sont proposés pour une même année, ceux ayant obtenu le plus grand nombre de signatures seront retenus. Un plafond annuel de RIC devra sans doute être fixé.
  • Interdire la publicité dans les médias, directe ou indirecte, concernant les référendums.

2.- Des référendums sur toutes les lois constitutionnelles

Nous avons déjà vu qu’une loi constitutionnelle, telle que définie à l’article 89 de la Constitution actuelle, a pour but de créer, modifier ou abroger des articles de la Constitution. L’initiative appartient au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet (ou proposition) de loi devra être voté à la majorité du Sénat et de l’Assemblée nationale dans les mêmes termes, puis soumis à référendum.

Nous conservons cette procédure, mais nous abrogeons la suite : le Président de la République ne pourra plus faire adopter les projets de lois constitutionnelles par le Congrès. Le référendum sera obligatoire. Le Président de la République et le Parlement, à la majorité simple, pourront directement proposer un référendum une fois par an pour réviser la Constitution.

3.- Un référendum annuel sur la loi de finances

Les lois de finances « déterminent, pour un exercice [en France, une année civile], la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte » (article 1 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001). Ce sont des lois ordinaires, mais qui sont adoptées selon une procédure de vote spéciale.

Il existe plusieurs types de loi de finances, qui font toutes l’objet d’un vote du Parlement en tant qu’autorité budgétaire :

  • La « loi de finances initiale » (LFI) autorise notamment la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures attribuées à des personnes morales autres que l’État. C’est également elle qui emporte l’autorisation pour l’État d’emprunter pour se financer.
  • Les « lois de finances rectificatives » (LFR) ou « collectifs budgétaires » modifient en cours d’année les dispositions de la LFI.
  • La « loi de règlement » arrête le montant définitif des recettes et des dépenses de l’exercice, ainsi que le résultat budgétaire (déficit ou excédent) qui en découle.

Les lois de finances répondent à des règles de vote et de présentation très strictes. Le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour se prononcer sur les projets de loi de finances initiale (article 47 de la Constitution et article 40 LOLF, loi organique relative aux lois de finances). Le Gouvernement doit transmettre le projet de loi de finances initiale au Parlement au plus tard le premier mardi d’octobre pour le budget de l’année qui suit. Les parlementaires devront le voter avant le 31 décembre.

Compte tenu de ces contraintes parfaitement logiques, il ne serait pas raisonnable d’organiser un référendum sur la loi de finances initiale entre début octobre et fin décembre, sauf à court-circuiter le débat public et parlementaire. Plusieurs mois sont nécessaires pour que les citoyens prennent connaissance du projet, en débattent, forment leur opinion et votent. C’est pourquoi nous proposons que les référendums annuels à questions multiples, intégrant le référendum sur la loi de finances, se tiennent fin avril de chaque année. Cette date permet un débat de six mois sur la loi de finances, ce qui paraît suffisant.

Bien sûr, cette proposition, à notre connaissance jamais faite jusqu’à présent, suscitera de nombreuses interrogations. Nous allons tenter maintenant d’y répondre, le débat public complétera.

Pourquoi un référendum sur les lois de finances ?

Le budget de l’État, proposé par le Gouvernement, représente le projet de la majorité parlementaire. Il est plus intéressant que les programmes présentés par les partis politiques au moment des élections, dans le sens où le budget de l’État doit être évidemment chiffré, ce qui n’est pas toujours le cas des programmes électoraux. Or ce sont les volumes budgétaires alloués aux différents composant du budget (ou du programme électoral) qui donnent la vérité d’une politique.

Par conséquent, chaque loi de finances incarne le projet que le Gouvernement souhaite mettre en œuvre pour l’année qui vient. Comme, normalement, le Gouvernement est l’émanation de la majorité parlementaire, et que cette majorité a été élue sur la base d’un programme, il est parfaitement conforme à la démocratie que les électeurs vérifient que les députés appliquent bien le programme sur lequel, précisément, la majorité a été élue. Seule la loi de finances permet cette vérification, et seul le référendum permet ce contrôle populaire.

Que se passe-t-il si le NON l’emporte au référendum ?

Il faut envisager que la loi de finances soit rejetée lors d’un référendum de fin avril. La Constitution a prévu le cas où la loi de finances n’est pas adoptée par le Parlement avant le 31 décembre. L’article 47 stipule que « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Rappelons qu’une ordonnance est comme une loi à la différence que l’ordonnance n’est pas votée par le Parlement mais décidée par le Gouvernement. Nous abrogeons cette disposition qui revient à faire entrer par la fenêtre une loi de finances sortie par la porte lors du référendum.

En revanche, la suite de l’article 47 de la Constitution s’applique : « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Les « services votés » représentent les dépenses du budget voté l’année précédente, composés à 90 % de dépenses reconduites d’une année sur l’autre. Les 10 % restants sont les « mesures nouvelles ».

Récapitulons :

  • En décembre N, le Parlement vote la loi de finances pour l’année N+1.
  • À partir de janvier N+1, la loi de finances votée en décembre s’applique.
  • Fin avril N+1, le référendum rejette la loi de finances.
  • À partir de mai N+1, les services votés s’appliquent jusqu’à la fin de l’année N+1.
  • En décembre N+1, la loi de finances de N+2 est votée par le Parlement. Deux solutions :
  • Elle est validée par le référendum d’avril N+2 et continue donc de s’appliquer.
  • Elle est rejetée par le référendum pour la seconde fois. L’Assemblée nationale est automatiquement dissoute, de nouvelles élections législatives interviennent avant le premier mardi d’octobre N+2.

Comment faire avec les lois de finances rectificatives ?

L’évolution de la situation d’un pays est parfois imprévisible, comme l’a montré la catastrophe sanitaire du Covid-19. Le budget de l’État, défini par la loi de finances initiale, peut devenir rapidement obsolète. D’où le recours aux lois de finances rectificatives. Le problème, évidemment, est la tentation que pourraient avoir des Gouvernements de faire passer par la loi de finances rectificative, non soumise à référendum, pour l’instant, des projets peu populaires qui risqueraient d’être rejetés lors des référendums sur les lois de finances.

Le sujet est assez difficile à régler car il faut aller vite. Pour l’instant, nous ne voyons qu’une solution : le recours à un référendum instantané par Internet. À débattre !

4.- Un référendum annuel sur la loi de financement de la Sécurité sociale

Le budget de la Sécurité sociale dépasse en montant le budget de l’État. En 2020, le budget de l’État, recettes nettes avant prélèvements, s’est élevé à 313,4 milliards d’euros. Quant au budget de la Sécurité sociale pour la même année, il était de 415,1 milliards d’euros.  La Sécurité sociale est la pièce maîtresse des politiques sociales de l’État. Comment pourrait-elle échapper au contrôle des citoyens – pas seulement à celui des parlementaires – mais aussi à la définition de sa stratégie ?

Un référendum annuel sur la loi de financement de la Sécurité sociale s’impose naturellement. En cas de rejet, les règles que nous proposons pour les lois de finances s’appliqueront dans les mêmes conditions.

5.- Un ou plusieurs référendums pour intégrer les lois organiques à la Constitution

Les lois organiques (article 46 de la Constitution notamment) sont stratégiques parce qu’elles ont pour mission de compléter et préciser la Constitution. Leur situation hiérarchique est intermédiaire entre les lois ordinaires et les lois constitutionnelles. Elles font en pratique partie du pouvoir de révision. Or nous avons vu que le pouvoir de révision ne doit jamais se substituer au pouvoir constituant du peuple. Pour justifier le contournement du peuple, des juristes ont inventé l’expression de « pouvoir constituant originaire ». C’est un piège politique. Cette notion prétend cantonner la souveraineté constituante du peuple dans le passé, laissant entendre que son pouvoir s’est arrêté une fois la Constitution initiale adoptée. Cette conception est absurde. La souveraineté constituante du peuple est valable tout le temps. Il est donc tout à fait logique – et démocratique – que le peuple, par voie référendaire, sanctionne autant les lois constitutionnelles que la transformation des lois organiques en principes généraux permettant l’application des articles de la Constitution.

Nous l’avons vu dans le chapitre VII, la notion de loi organique est supprimée. La Constitution intègrera les principes généraux d’application des articles concernés par référendum. La question n’est pour l’instant pas tranchée : faut-il tout regrouper dans un seul référendum, ou faut-il étaler lors de plusieurs référendums ?

6.- Un référendum pour chaque loi de programmation

Les lois de programmation (article 34 de la Constitution) sont stratégiques car elles définissent sur tel ou tel grand domaine de l’action publique et pour plusieurs années les objectifs de l’État. C’est une loi de programmation qui fixe aussi de manière pluriannuelle l’orientation des finances publiques. Il est à noter cependant que leur valeur contraignante, du fait même de leur généralité, reste faible, de nature indicative. Si elles étaient validées par une sanction référendaire, elles devraient être plus précises et, par conséquent, plus contraignantes, sans pour autant se transformer en mandat impératif sous forme référendaire.

Prenons l’exemple de quelques unes des dernières lois de programmation qui, selon notre projet, auraient dû être soumises à référendum :

  • Loi de programmation pluriannuelle de la recherche pour les années 2021 à 2030.
  • Loi de programmation et de réforme pour la justice (LPJ) 2018-2022.
  • Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
  • Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE).
  • Loi de programmation militaire 2019-2025.

7.- Un référendum pour chaque loi autorisant la ratification ou l’adoption de traités et accords internationaux de dimension stratégique

Les représentants du peuple, quand ils prétendent faire la loi, doivent maintenant passer sous les fourches caudines d’institutions étrangères, comme la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, qui promeuvent une vision anglo-saxonne de la société et du droit, attachée sans nuance aux libertés individuelles et à la société de marché. Le pouvoir suprême est ainsi passé des mains du peuple à celles d’une caste sacerdotale de juristes, supposés gardiens d’un idéal transcendant qu’ils sont chargés d’imposer aux Français qui pensent mal.

L’un des piliers de la mondialisation néolibérale repose sur le système de certains traités internationaux, supports d’organisations multilatérales devenues supranationales, imbibées de néolibéralisme. Il s’agit ici du système de l’Union européenne, de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale (BM).

Les traités constitutifs de ces institutions imposent aux pays signataires la mise en œuvre des politiques néolibérales. Il faut couper les vecteurs de transmission de cette idéologie et des politiques néfastes qu’elle diffuse.

Un traité international a pour propriété, une fois signé et ratifié, d’être totalement préservé de tout aléa électoral au sein des pays signataires. Ce qui est d’ailleurs logique. Si le contenu du traité devait être réaménagé à chaque changement de majorité au sein des pays signataires, il ne servirait à rien de faire des traités internationaux. C’est pour cela que l’on réservait autrefois les traités aux seuls sujets qui exigeaient une telle procédure : les traités de paix internationale, le statut des eaux internationales, des pôles, de l’espace, etc.

L’usage de cette procédure est devenu tout à fait abusif et confiscatoire en termes de démocratie et de souveraineté, non seulement au niveau européen mais également à tous les niveaux internationaux. En effet, les traités concernent désormais toutes sortes de sujets normalement réservés à la politique, notamment l’économie, et ce en raison de leur défaut même, l’indifférence à tout aléa électoral. On comprend pourquoi. Si un traité international contient par exemple des normes économiques de type néolibéral, les changements politiques éventuels intervenant dans les pays signataires n’auront pas d’effets sur l’application de ces normes. Autrement dit, le peuple ne pourra voter que sur des sujets délimités par d’autres que lui…

L’hypocrisie, ou la naïveté, de tous ceux qui font mine de vouloir « changer les traités » européens lorsqu’ils arriveront au pouvoir, de l’intérieur, est le signe du refoulement de cette vérité pourtant évidente. Si l’on veut respecter sincèrement les choix majoritaires sur tel ou tel sujet, alors il ne faut surtout pas les inclure dans un traité international. Dénoncer le supposé « déficit » démocratique d’un traité n’a aucun sens puisqu’un traité est incompatible, par construction, avec des logiques démocratiques. Il ne viendrait à l’idée de personne de dénoncer un « déficit démocratique » concernant le FMI. C’est bien normal, ces institutions ne sont pas conçues pour cela. Les traités internationaux non plus, et les institutions européennes, qui sont toutes liées strictement à des traités, qu’elles n’ont pour objet que de réaliser, ne sauraient donc être démocratiques. Il n’y a ici aucun « déficit » à combler, mais une incompatibilité structurelle et indépassable.

On ne peut donc pas être à la fois favorable à la « construction européenne » et dénoncer un supposé « déficit » démocratique qu’il faudrait impérativement combler.

Chaque traité international d’une certaine dimension stratégique sera donc soumis à référendum dans le cadre des référendums annuels à questions multiples que nous proposons. Que signifie « une certaine dimension stratégique », et qui décide des traités internationaux à inclure dans cette catégorie ?

Le plus simple, pour définir ce qu’est « une certaine dimension stratégique », est de prendre la liste des conventions et accords internationaux promulgués par la France en 2020 (arrêtée à fin juillet 2020). Il y a huit textes : deux concernent la Défense et deux le transport aérien, les autres portent sur une révision de la Charte européenne de l’autonomie locale ; l’extradition avec le Vietnam ; les emplois des agents diplomatiques en France et en Arménie ; la réadmission en Arménie des personnes en séjour irrégulier.  À première vue, deux questions stratégiques pouvaient faire partie de cette liste, ceux concernant la Défense. Encore conviendrait-il de lire ces deux textes pour se faire une opinion.

Précisément, qui peut décider que la matière est d’ordre stratégique ou non ? Nous considérons que c’est le Gouvernement puisque c’est lui qui a conduit les négociations et qui connaît le mieux le dossier. Si une majorité parlementaire conteste le fait que le Gouvernement ne reconnaisse pas comme stratégique un projet de traité international, le dossier sera soumis automatiquement à référendum. Si des citoyens jugent que tel ou tel projet de traité international est de niveau stratégique, malgré l’avis contraire du Gouvernement ou du Parlement, ils peuvent collecter des signatures dans le cadre du référendum national d’initiative citoyenne.

Sur les huit traités internationaux promulgués en 2020, aucun, semble-t-il, ne relevait d’une ratification par référendum.

8.- Des référendums d’initiative citoyenne locaux

Les référendums d’initiatives citoyennes locaux existent, sous des formes diverses, dans de nombreux pays. La loi organique du 1er août 2003 relative au référendum local a prétendu jouer le rôle d’une initiative citoyenne. Pourtant l’article 72-1 de la Constitution est ainsi rédigé : « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».

On ne peut donc pas parler de référendum d’initiative populaire puisque l’initiative reste la prérogative de la collectivité territoriale. Le droit de pétition des citoyens ne sert qu’à demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la question de l’organisation d’un référendum. Si la collectivité locale accepte d’organiser un référendum, le projet sera adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s’il réunit la majorité des suffrages exprimés (le quorum de participation n’existe pas pour les référendums relevant des articles 11 et 89).

Cette conception archaïque vient du Conseil d’État qui avait émis un avis négatif, estimant que le référendum local était « en rupture avec la tradition républicaine française de la démocratie représentative[12] ».

À cette étape de notre démonstration, il faut citer Chloë Geynet-Dussauze, docteur en Droit public, maître de conférences, qui, dans le cadre de sa thèse a publié un article remarqué : « La résurrection du référendum local après le barrage de Sivens : une vraie fausse bonne idée[13] ».

Selon elle, « en pratique, le référendum local est inexistant. Les recherches menées à ce sujet sont très instructives. Seul le site internet vie-publique donne plusieurs exemples de référendums locaux organisés entre 2005 et 2007.  Pour les années 2008 et 2009, seulement six référendums communaux y sont référencés. Aucun référendum départemental ou régional n’est signalé. Faute de statistiques officielles, il a fallu contacter les services susceptibles de détenir de telles informations. Malgré plus de soixante-dix appels téléphoniques, plus d’une centaine de mails, plus d’une vingtaine de courriers dont un au Ministre de l’Intérieur Bernard Cazeneuve, nul n’a su fournir de statistiques à ce propos.  Pire, la plupart du temps, les services contactés n’avaient jamais entendu parler de ce procédé.  Ni la Direction générale des collectivités locales, ni le Département des études et statistiques locales, ni le Bureau des élections et des études politiques ou encore le Bureau des structures locales, pour ne citer que les plus connus, n’ont été en mesure de fournir une quelconque information à propos des référendums locaux.  En réalité, aucune autorité n’est expressément chargée de les référencer.  Les préfectures régionales et départementales n’ont pas non plus été en mesure d’affirmer de manière exacte combien de référendums locaux avaient pu être organisés dans les communes relevant de leur secteur.  Le constat est sans appel :  le référendum local n’intéresse personne.  Il a donc notamment fallu appréhender ce phénomène par le prisme du contentieux, certes déformant, mais qui a néanmoins permis d’identifier certains référendums locaux. En effet, le juge administratif procède à un contrôle poussé et rigoureux du déroulement de l’opération référendaire, de l’initiative à la décision. Ce contrôle participe d’ailleurs de l’encadrement du référendum local ».

Le constat est sans appel : « l’utilisation du référendum local a été considérablement limitée non seulement par l’instauration d’une initiative référendaire restreinte aux seuls élus locaux mais également par la mise en place d’un quorum participatif élevé. Le référendum local : un instrument démocratique manifestement contourné ».

Nous abrogeons par conséquent, dans la nouvelle Constitution, les dispositions de l’article 72-1. Les référendums locaux d’initiative citoyenne seront possibles si 5 % des électeurs inscrits dans la zone de compétence de la collectivité le demandent : ville, arrondissement, zone diverses (zone d’emploi, bassin de vie, intercommunalités diverses…), département, région. Aucun quorum de participation électorale ne sera requis, ces référendums porteront évidemment sur les compétences des collectivités locales concernées.

Ces référendums d’initiative citoyenne locale pourront être :

  • Consultatifs.
  • Abrogatifs de décisions prises par la collectivité concernée.
  • Contraignants pour les collectivités qui devront appliquer les mesures proposées lors du référendum victorieux.

Ces référendums feront partie des référendums annuels à questions multiples. Ils se tiendront évidemment dans les territoires concernés. Il pourra y avoir, le même jour, plusieurs référendums d’initiative locale citoyenne, mais pas pour un même territoire. En revanche, plusieurs référendums pourront se tenir s’ils concernent des territoires différents : plusieurs villes, un département, une région, une zone d’emploi…

Le parallélisme des formes oblige à offrir aux exécutifs locaux les mêmes possibilités que celles accordées au Parlement en matière d’initiative référendaire. Il y aura donc des référendums organisés par les collectivités locales.

9.- Les référendums à l’initiative du Parlement

Les référendums à l’initiative du Parlement existent déjà et sont définis dans l’article 11 de la Constitution. Ils peuvent porter sur « l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Néanmoins, les conditions actuellement requises interdisent de fait la possibilité que le Parlement propose des référendums. D’ailleurs, aucun n’a vu le jour depuis les débuts de la Ve République. Pour permettre l’existence de référendums à l’initiative des parlementaires, les conditions requises suivantes doivent être réunies :

  • Suppression de l’autorisation du Président de la République pour la tenue de référendums d’initiative parlementaire.
  • Suppression du caractère « conjoint » de la demande entre l’Assemblée nationale et le Sénat, un quart des députés ou des sénateurs doivent suffire pour déclencher un référendum.
  • Extension des sujets pouvant être soumis à référendum : abrogations de lois, propositions de loi, modifications de la Constitution, consultations non décisionnelles.

La possibilité de tenir un référendum « à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenu par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales » est supprimée. Les dispositions plus favorables proposées pour le RICN et pour le RIP rendent cet alinéa de l’article 11 caduc.

10.-Le référendum annuel à questions multiples intègrera les élections ordinaires

Il s’agit des municipales, départementales, régionales, législatives. Comme dans d’autres pays, les opérations électorales seront regroupées le même jour. Nous avons proposé fin avril pour permettre le référendum sur les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. Il y aura donc, lors du référendum annuel à questions multiples, la plupart du temps, une élection nationale ordinaire.

B.- Finalités et modalités du référendum annuel à questions multiples

Le service du Sénat intitulé Division de la Législation comparée a mené une recherche sur le référendum à questions multiples dans plusieurs pays[14]. Il distingue le référendum à choix multiples du référendum à questions multiples.

Le référendum à choix multiples propose plusieurs réponses possibles prédéterminées à une question unique. Le problème est alors de définir la méthode pour comptabiliser les résultats. Faut-il prendre l’option retenue par une majorité relative des citoyens, comme en Suède, ou faut-il leur permettre de classer les options par ordre de préférence et d’en déduire le résultat selon de multiples variantes ? En Suisse et en Allemagne, au niveau fédéral ou des Länder, lorsque les autorités peuvent opposer un contre-projet à une initiative populaire, il y a trois choix : accepter l’une ou l’autre proposition ou rejeter les deux.

Le référendum à questions multiples est en réalité la convocation simultanée de plusieurs référendums. C’est le cas en Californie, en Suisse ou en Italie. Les votes sur plusieurs questions indépendantes les unes des autres sont regroupés le même jour pour des raisons d’organisation et de coût et afin de faciliter la participation des électeurs. Rien n’empêche de conjuguer le même jour des référendums obligatoires prévus par les textes constitutionnels, des référendums sur initiative populaire en matière constitutionnelle, des abrogations ou des confirmations d’actes législatifs, et ajoutons aussi des référendums révocatoires. En outre, les référendums peuvent être convoqués en même temps que des élections ordinaires (c’est la règle en Californie notamment). Il y est également prévu des règles de cohérence lorsque plusieurs initiatives incompatibles sont adoptées : on retient celle qui a obtenu le plus de suffrages.

Définissons les finalités que peut recouvrir un référendum annuel à questions multiples, avant d’entrer dans les modalités d’application.

1.- La finalité du référendum annuel à questions multiples est de permettre au peuple d’exercer sa souveraineté

Nous l’avons vu au chapitre I, le peuple, pourtant souverain, ne dispose que de deux pouvoirs : élire ses représentants et voter lors des référendums décisionnels (loi référendaire ou ratification d’un traité international). L’élection des représentants n’est qu’un demi-pouvoir puisque dès l’élection terminée, le citoyen est invité à rejoindre prestement ses foyers en attendant la suivante… Quant aux référendums, il n’y en a plus depuis 2005 et ils ne peuvent de toute façon pas être proposés par les citoyens…

La reconquête de la démocratie passe principalement par la renaissance et l’amélioration du référendum. Le regroupement un même jour de plusieurs référendums, dont des RIC, et l’institution d’une fréquence annuelle, seront le moyen pratique et économique de réaliser cette ambition.

a.- Nécessité de la renaissance du référendum

Pour saisir l’importance et l’urgence de la renaissance du référendum, revenons sur ce que sont probablement les deux plus grands moments politiques de ces dernières décennies : 1992 et 2005. Ils se sont produits à l’occasion de référendums, aucun autre cas de débat politique aussi intense n’existe en dehors du référendum, sauf lors de la période exceptionnelle de mai-juin 1968.

Commençons par le referendum de 2005 portant sur la ratification du traité constitutionnel européen. Il constitue un épisode aussi rare qu’exemplaire en termes de vie démocratique de la Nation. Jamais auparavant une question cardinale sur le plan institutionnel n’avait fait l’objet d’un débat aussi fructueux entre l’ensemble des citoyens de ce pays, débat les ayant d’ailleurs conduits à faire un choix en toute indépendance des énormes pressions médiatiques organisées en faveur du OUI.

Le référendum précédent, celui de 1992, portant sur le traité de Maastricht, n’est aucunement comparable à cet épisode. Le débat avait été faussé par un mensonge d’État proféré par François Mitterrand, qui prétendait que ce traité ne mettait pas en cause la souveraineté de la France. Seuls quelques rares élus s’étaient alors courageusement dressés contre cette mystification. Malgré cela, et faute d’une réaction plus importante de la classe politique française déjà quasiment intégralement européiste, le débat référendaire était devenu un débat abstrait « pour ou contre l’Europe », ne portant pas sur l’enjeu institutionnel concret.

Le référendum de 2005 constitue l’exemple mémorable d’un processus démocratique plein et entier, c’est-à-dire de plein exercice de la citoyenneté, sans représentation, sans délégation. Il importe d’en tirer l’enseignement principal : lorsqu’il est question des aspects fondamentaux de la vie démocratique de la Nation, le référendum doit être obligatoirement proposé aux citoyens. En effet, même si l’élection s’est faite sur la base d’un programme (ce qui n’est pas toujours le cas), un programme n’est pas une loi qui est obligée d’aller dans le détail, notamment sur les financements.

Par conséquent, l’inventaire doit être dressé de toutes les questions stratégiques qui se posent à la France. À partir de là, des projets de lois référendaires devront être élaborés et soumis au peuple. On ne peut bien évidemment pas organiser un référendum pour chaque loi ordinaire. Seules les lois les plus stratégiques doivent donc être visées et sanctionnées par la Nation souveraine au moyen du référendum.

b.- Nécessité de référendums à questions multiples

Le retard est énorme : quinze ans de mise en sommeil du peuple qui démontrent que l’oligarchie politique s’est abstenue de convoquer des référendums. Pendant ce temps, les questions stratégiques non résolues, ou mal résolues, se sont accumulées : dégradation de l’environnement, de la situation de l’emploi et des salaires, des services publics comme l’hôpital, appauvrissement de la jeunesse… Telle est la première raison des référendums à questions multiples : résoudre ces problèmes.

Le référendum à questions multiples, d’ailleurs, est possible en l’état de notre Constitution. D’après l’article 11 : « Le président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Autrement dit, tout référendum doit présenter « un projet de loi ». Mais rien n’interdit de faire plusieurs référendums le même jour. Pour être précis, mieux vaudrait peut-être parler de référendums simultanés.

c.- Nécessité d’un référendum à questions multiples annuel

La première raison du choix de la fréquence annuelle relève des décisions stratégiques soumises à référendum. Nous avons vu, dans le chapitre précédent, combien la tâche visant à reconstruire une Constitution vraiment démocratique était ambitieuse. Il faut modifier trente-trois articles pour y intégrer les anciennes lois organiques ; faire de même avec les treize articles qui renvoient à la loi ordinaire des sujets qui relèvent pourtant de la Constitution… En outre, le rythme annuel est déjà celui de la loi de finances et celle de financement de la Sécurité sociale que nous voulons soumettre à référendum.

Certes, les Suisses organisent des référendums à questions multiples lors de quatre dimanches par an. En France, il paraît peu raisonnable d’en organiser plus d’un par an si l’on ne veut pas saturer le calendrier politique de référendums incessants, risquant ainsi de banaliser cet acte qui doit rester solennel. Afin d’éviter cet écueil, il paraît nécessaire d’organiser des référendums le même jour comprenant plusieurs questions, évitant aux citoyens de se déplacer trop souvent. Le risque de plébiscite, régulièrement reproché au référendum, serait ainsi éliminé.

Par ailleurs, le référendum annuel à questions multiples serait révocatoire, de fait, à mi-mandat en cas de deux rejets successifs de la loi de finances. Cette voie semble particulièrement efficace et adaptée pour mettre en jeu la responsabilité politique des dirigeants au pouvoir, et les sanctionner le cas échéant.

Le travail du Parlement serait alors d’écrire et de voter les lois « ordinaires » ainsi que de donner un simple avis sur les lois référendaires issues de la loi organique, et les lois référendaires issues du RIC national et du RIP. Dans un tel contexte, le processus politique conduisant à produire la loi serait contrôlé du début à la fin par les citoyens, les partis politiques ne pouvant plus rien faire seuls.

2.- Les modalités du référendum annuel à questions multiples

L’accent doit être mis sur les quatre principaux aspects de l’organisation du référendum annuel à questions multiples :

  • Les aspects généraux.
  • Les documents d’information.
  • Le bulletin de vote.
  • L’organisation de la campagne dans les médias.
a.- Les aspects généraux

L’expérience des référendums à l’étranger, comme celle que nous avons en France, donne des indications précieuses. Plus particulièrement, l’expérience californienne des référendums d’initiative populaire doit permettre d’éviter plusieurs écueils.

  • Trop de référendums le même jour peut démobiliser les citoyens. Ainsi le référendum californien de novembre 2016 avait quarante-deux questions. En outre, la diversité des sujets et leur manque de dimension stratégique a contribué à cette démobilisation. Ce référendum contenait des questions sur l’abolition de la peine de mort ; le durcissement de la législation sur les armes ; la légalisation de la marijuana ; la contrainte exercée sur les acteurs de films pornos pour qu’ils portent un préservatif durant leur activité professionnelle ; l’acceptation de la hausse de 2$ du paquet de cigarettes ; la taxation des boissons gazeuses sucrées…
  • Il paraît évidemment nécessaire de limiter le nombre de référendums, par exemple à dix ou quinze le même jour, une fois par an, et uniquement sur des questions stratégiques.
  • L’expérience californienne montre également que l’absence de réglementation spécifique permet aux groupes de pression et aux grandes entreprises de se payer de la publicité pour faire pencher le résultat des référendums dans leur sens. L’achat de votes a également été constaté. On se demande bien pourquoi personne n’a encore proposé un référendum sur ces deux sujets…
  • En France, la législation devra être précisée sur ces deux questions.
b.- Les documents d’information

En Suisse, le Portail du Gouvernement[15] donne toutes les précisions nécessaires sur les votations. C’est le cas pour la votation du 27 septembre 2020 qui concerne cinq « objets » (cinq référendums le même jour). Un document de présentation de 88 pages contient tous les éléments utiles aux électeurs pour former leur opinion. Il commence par une page contenant les thèmes des différents référendums.

Image 1 Document de présentation du référendum suisse du 27 septembre 2020

Document de présentation du référendum suisse du 27 septembre 2020

Source : Portail du Gouvernement suisse

Ensuite, deux pages « en bref » sont utilisées pour chaque référendum, exposant la question posée et les arguments résumés des POUR et des CONTRE.

Image 2 Exemple de page « en bref » pour le référendum suisse du 27 septembre 2020

 Exemple de page « en bref » pour le référendum suisse du 27 septembre 2020

Source : Portail du Gouvernement suisse

On trouve enfin, pour chaque référendum, jusqu’à une dizaine de pages d’une rubrique « en détails » pour approfondir et préciser les arguments, et enfin le texte soumis au vote qui fait d’une à quelques pages.

En Californie, le guide d’explication du référendum de novembre 2016 faisait 536 pages. Résultat : au fil du temps, les classes populaires se sont détournées des référendums qui ne sont désormais pratiqués que par les catégories supérieures.

Le modèle suisse de documents d’information semble parfait et pourrait être utilisé sans difficulté dans notre pays.

c.- Le bulletin de vote

Là encore la Suisse fait figure de modèle. Le bulletin de vote est très simple, il est constitué d’un document unique contenant toutes les questions auxquelles il faut répondre par OUI ou par NON. À côté se trouve une case où mettre une croix pour indiquer son choix. Les Français n’ont aucune raison de ne pas y parvenir, même si dix ou quinze questions sont posées…

d.- L’organisation de la campagne dans les médias

C’est un point particulièrement crucial qui doit être constitutionnalisé. Nous avons vu, lors du référendum de 2005 et de la présidentielle et des législatives de 2017, combien les grands médias, propriété exclusive de la classe dominante, avaient fait campagne sans aucun complexe pour leurs idées et leurs candidats. Dans la nouvelle Constitution, il faudra prévoir que tous les médias, papier, numérique, audiovisuel, public et privé, devront participer à la campagne en permettant aux partisans du OUI et du NON de s’exprimer équitablement. Des scandales comme ceux observés en 2005 et 2017 ne doivent plus jamais se reproduire.

L’égalité totale entre les partisans du OUI et du NON devra être respectée sur chaque média. Et à l’intérieur des partisans du OUI et du NON, les différentes sensibilités devront également avoir une place équitable. Au débat public, maintenant, de définir des critères précis.

C.- Création du ministère du Progrès démocratique

À notre connaissance, un seul pays au monde, le Canada, a eu un ministère dans lequel figurait le mot « démocratie ». Créé en 2003 avec l’intitulé de « ministère des Institutions démocratiques », il a été fermé en novembre 2019 pour des raisons que nous ignorons. Nous invitons d’ailleurs nos amis Canadiens à nous faire part du bilan de ce ministère et des raisons de sa fermeture.

Le seul document dont nous disposons pour l’instant, est la « Lettre de mandat de la ministre des Institutions démocratiques », signée en février 2017 par le Premier ministre Justin Trudeau. Il n’a pas été possible de comprendre précisément la raison d’être de ce ministère, le texte de ce « mandat » étant constitué de généralités tournées semble-t-il plutôt vers des préoccupations de communication que vers la résolution de problèmes concrets.

Néanmoins, nous avons noté que le but de ce ministère était de « contrer le déficit démocratique ». Pour y parvenir :

  • « Instaurer un nouveau style de leadership au sein du gouvernement ».
  • « Organiser un dialogue constructif » avec tout le monde.
  • « Renforcer l’ouverture et l’équité des institutions publiques ».
  • « Améliorer nos institutions démocratiques ».

Au-delà de ces formules passe-partout et dénuées de sens, quelques aspects pratiques sont évoqués malgré tout : lutte contre la cybercriminalité en matière électorale, transparence des financements politiques, accès des citoyens à l’information…

En ce qui nous concerne, le ministère du Progrès démocratique que nous appelons de nos vœux aura pour raison d’être de faciliter l’expression de la souveraineté du peuple, de renforcer le pouvoir du peuple. Son action s’organisera à partir d’un chantier principal et de trois chantiers complémentaires.

1.- Chantier principal : organiser les référendums annuels à questions multiples

L’organisation d’un référendum annuel à questions multiples ne s’improvise pas. Il serait fâcheux de méconnaître la complexité de l’opération et la nécessité d’une centralisation de la responsabilité de toute la chaîne auprès d’un opérateur unique disposant de tous les moyens. Nous avons vu, à une échelle plus modeste, combien l’absence de centralisation de l’information et de l’organisation des référendums locaux avait contribué à étouffer les initiatives. Cette organisation centralisée implique notamment :

  • Centralisation des initiatives populaires et information du public.
  • Coordination de l’action avec le ministère de l’Intérieur, le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État, les associations d’élus, les groupes parlementaires, les partis politiques…
  • Mise en place et gestion du site internet spécialement dédié, chaque année, au référendum à questions multiples.
  • Coordination et harmonisation des documents électoraux : bulletins de vote, notices d’information…
  • Organisation de la campagne électorale : accès équitable aux médias…

2.- Chantier démocratisation de l’État

Nous entendons par « État » l’ensemble des administrations centrales et décentralisées, les services publics, les régimes de protection sociale, les trois fonctions publiques : État, territoriale, hospitalière.

La démocratisation de l’État s’entend d’un double point de vue :

  • Les pouvoirs des citoyens sur et dans l’État.
  • Les pouvoirs des personnels de l’État.

Nous ne parlons d’ailleurs pas ici de « droits et devoirs » des personnels, mais bien de leurs pouvoirs.

Deux années de débats publics et avec les acteurs concernés devront déboucher sur une proposition de loi référendaire de démocratisation de l’État. Elle sera transmise pour avis au Parlement et au Conseil constitutionnel.

3.- Démocratisation des entreprises

La méthode appliquée pour la démocratisation de l’État s’appliquera à la démocratisation des entreprises, essentiellement les grandes. Un projet de loi référendaire portera sur les pouvoirs des salariés dans l’entreprise et sur les pouvoirs des entreprises dans la société. Aucun tabou n’est acceptable, et la question du pouvoir dans l’entreprise et du pouvoir des entreprises dans la société, essentiellement les grandes, doit être soumise au débat public. Même aux États-Unis, patrie des firmes multinationales, le pouvoir des GAFA est remis en cause comme le montre la tenue d’une commission de la Chambre des représentants sur le sujet, en août 2020.

4.- Démocratisation territoriale

De nouveau, la méthode utilisée pour l’État et les entreprises sera reprise. Le but consistera à la fois à préciser les pouvoirs des collectivités locales et des autres instances territoriales comme les zones d’emploi et les bassins de vie, et les pouvoirs des citoyens vis-à-vis de ces instances territoriales.

Deux années de débats publics et avec les acteurs concernés seront également organisées, et devront déboucher sur une proposition de loi référendaire de démocratisation des territoires. Elle sera transmise pour avis au Parlement et au Conseil constitutionnel.

[1] Le POUR l’emporte avec 51,04 %. Il y a 30,3 % d’abstentions et 3,4 % de blancs et nuls.

[2] https://www.youtube.com/watch?v=_oN-DxnGPZQ

[3] Le NON l’emporte avec 54,6 % des voix. Il y a 30,6 % d’abstentions et 2,5 % de blancs et nuls.

[4] Raul Magni-Berton et Clara Egger, RIC. Le référendum d’initiative citoyenne expliqué à tous : au cœur de la démocratie directe, FYP Editions, 2019.

[5] https://www.direct-democracy-navigator.org/

[6] https://www.democracy-international.org/fr

[7] https://www.iri-europe.org/

[8]https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20150625IPR70912/initiative-citoyenne-l-eau-un-droit-humain-la-commission-doit-agir

[9]https://europaforum.public.lu/fr/actualites/2014/03/comm-ice-un-de-nous/index.html

[10] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_15_5094

[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_17_5191

[12] André Oraison, « La reconnaissance de la “démocratie représentative” par l’article additionnel 72-1 de la Constitution », Revue de droit public, n°3, 2004.

[13] https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01443247/document

[14] Sénat, Étude de législation comparée, n° 287, mars 2019.

https://www.senat.fr/lc/lc287/lc28710.html

[15] https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/votations/20200927.html


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